Урегулирование конфликта между Украиной и республиками Донбасса, начатое в сентябре 2014-го с подписания первых минских соглашений, продолжается уже два года и четыре месяца.
(Фото: Пресс-служба президента Украины)
Еще 12 февраля 2015 года лидеры «нормандской четверки» на саммите в Минске договорились завершить этот процесс к концу года. Однако даже по итогам 2016-го необходимые условия для завершения конфликта следует признать недостигнутыми, а временные рамки продолжения переговорного процесса – неопределенными.
В то же время в последние месяцы уходящего года возник ряд обстоятельств, способных существенно поменять контекст хода и повестки переговоров и в рамках Контактной группы, и в формате «нормандской четверки».
От того, будут ли эти обстоятельства в начале 2017 года использованы в полной мере, зависит перспектива снятия минского процесса с затянувшейся паузы.
Базовые рамки
В декабре 2015 года срок имплементации Минских соглашений был продлен на весь 2016 год. Год спустя, в декабре 2016 года у сторон также не остается никакого другого варианта действий, кроме как повторное продление сроков выполнения договоренностей на 2017 год.
При этом, если исходить из реального положения дел, даже в случае реализации самого оптимистичного сценария, для полноценного политического урегулирования необходимо не менее трех лет.
Между тем по итогам 2016 года стороны не завершили выполнение ни одного из пунктов Комплекса мер, в том числе, ключевых положений, касающихся сферы безопасности и в политической части.
Так, несмотря на серьезные усилия гарантов, остается нереализованным ключевой первый пункт Комплекса мер, требующий незамедлительного и всеобъемлющего прекращения огня на территории конфликта.
Политический блок Минских соглашений остается заблокированным в результате предпринятых Украиной еще в 2015 году шагов, направленных на изменение принятых договоренностей в одностороннем порядке. Речь идет о внесении поправок в Закон Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» и о блокировании конституционной реформы после первого чтения в Верховной Раде. Никаких изменений в этой части за весь 2016 год не произошло.
Безопасность
В течение года продолжались локальные вооруженные столкновения вдоль линии соприкосновения. Заключенные в рамках Контактной группы соглашения о прекращении огня с 1 сентября и с 24 декабря 2016 года не выполнялись, как и предыдущее соглашение, достигнутое в августе 2015 года. Международные наблюдатели фиксировали использование тяжелых вооружений, которые должны быть отведены на безопасное расстояние в соответствии с Минскими соглашениями. Так, в конце года большое внимание привлекли бои в районе Светлодарска и Дебальцево в Донецкой области, которые закончились десятками жертв среди личного состава с обеих сторон.
Единственным позитивным результатом в сфере безопасности можно считать подписанное 21 сентября Рамочное соглашение о разведении сил и средств в Донбассе в рамках Трехсторонней контактной группы. В соответствии с ним противоборствующие стороны должны отвести свои силы на 2 километра друг от друга на трех участках – Золотое и Петровское (оба – Донецкая область) и в Станице Луганской (Луганской области). Имплементация этого соглашения позволила бы свести к минимуму вероятность использования стрелкового оружия на этих участках и открыла бы путь к деэскалации, в том числе к проведению разминирования. Впоследствии предполагалось распространить этот опыт на другие участки.
По факту до конца года разведение сторон было завершено только на двух участках из трех – в Золотом и в Петровском. На протяжении двух месяцев Украина отказывается проводить разведение в Станице Луганской, ссылаясь на то, что в этом районе не соблюдается оговоренное условие по прекращению огня в течение семи суток.
Одним из знаковых результатов с точки зрения определения дальнейшей повестки переговоров следует признать завершение дискуссии по поводу размещения вооруженной миссии ОБСЕ, инициированной украинской стороной. Идея развертывания в зоне конфликта вооруженной миссии ОБСЕ с полным доступом ко всей территории ДНР и ЛНР, в том числе к неконтролируемому Киевом участку российско-украинской границы, не нашла поддержки среди большинства стран-участниц и в Секретариате организации. «Нормандская четверка» допустила возможность расширения мандата действующей миссии ОБСЕ с целью размещения ее на всей линии соприкосновения, а также в местах хранения тяжелой техники. Согласно этому предложению, которое пока не проработано в рамках минского процесса, усиленный легким табельным вооружением контингент СММ ОБСЕ может занять образовавшуюся после разведения сторон зону безопасности, а также в постоянном режиме контролировать пункты, где стороны конфликта договорятся сосредоточить отведенную тяжелую технику.
Кроме того, в повестке переговоров остается развертывание новой миссии ОБСЕ на неподконтрольных украинским властям территориях для организации и проведения на них местных выборов. Однако подвижки в этом вопросе возможны только после разблокирования процесса политического урегулирования.
В целом по итогам года можно констатировать, что стороны не продвинулись в создании надежных гарантий безопасности в зоне конфликта, которые позволили бы им продолжать встречное движение по другим направлениям.
Причина практически полного отсутствия прогресса – в жесткой позиции Украины. Киев в течение года настаивал на приоритете вопросов безопасности и отказывался приступать к выполнению политических пунктов Минских соглашений, пока его требования не будут удовлетворены. Одновременно украинская сторона не отказалась от тактики регулярных обстрелов неподконтрольных территорий, используя их в качестве аргумента о том, что нерешенные проблемы с безопасностью не позволяют ему продвигаться в политической части.
Россия и ДНР-ЛНР, со своей стороны, изначально настаивали на параллельности политических и военных треков, когда за конкретным соглашением по безопасности должен следовать конкретный результат в политической части, который, в свою очередь, откроет дорогу для заключения и реализации нового соглашения в сфере безопасности, и так далее. Только такое движение создает и расширяет пространство доверия между участниками конфликта и заинтересовывает их в углублении мирного процесса.
Германия и Франция в целом поддержали позицию России. Они дали четкий сигнал Киеву, что создание гарантий безопасности без полноценного политического урегулирования не представляется возможным. В ходе визита в украинскую столицу 14-15 сентября министры иностранных дел Германии и Франции Франк-Вальтер Штайнмайер и Жан-Марк Эйро предложили Украине свое видение имплементации Минских соглашений в три этапа. На первом этапе стороны отводят войска в трех пилотных зонах. Одновременно в Контактной группе Киев и ДНР-ЛНР согласуют закон о выборах. На втором этапе Верховная Рада принимает закон о выборах и предоставляет Донбассу особый статус. Параллельно согласовываются новые участки, на которых происходит отвод вооружений. Наконец, на третьем этапе Верховная Рада назначает дату проведения местных выборов, принимает закон об амнистии и заканчивает конституционную реформу. Параллельно завершается разведение войск вдоль всей линии соприкосновения, вывод тяжелых вооружений и обеспечивается «полный доступ к границе». Однако украинские власти отказались и от такого подхода, настаивая на том, что сначала безопасность, а потом – все остальное.
Политика
Главным итогом года в этой части следует считать провал попыток Киева добиться признания своей интерпретации Комплекса мер «четверкой» и, соответственно, письменно закрепить эту интерпретацию в «нормандском формате».
На саммите в Берлине 19 октября «нормандская четверка» в очередной раз зафиксировала в устном виде безальтернативность параметров мирных договоренностей, которые описаны в текстах Минских соглашений. Кроме того, «четверка» подтвердила, что предоставление Донбассу особого статуса отдельным районам Донецкой и Луганской областей на постоянной основе является ключевым условием политического урегулирования конфликта на востоке Украины.
Ключевая договоренность, которой достигла «четверка» по итогам года,– составление единой «дорожной карты» по имплементации Минских соглашений, с которой будут согласны все участники конфликта. На саммите в Берлине лидерами России, Германии, Франции и Украины было принято решение согласовать такой документ до конца 2016 года. Однако 29 ноября главы МИД «четверки» на встрече в Минске не смогли прийти к общему знаменателю. В настоящий момент существует три варианта «дорожной карты» – подготовленный Россией и республиками Донбасса, Украиной и совместные предложения Германии и Франции.
Причина провала в согласовании единого документа опять-таки лежит в радикальном различии подходов.
Россия и Украина по-разному представляют, что такое «дорожная карта». С точки зрения Москвы, «карта» не является альтернативой или новым дополнением ко всем предыдущим соглашениям, достигнутым в рамках минского процесса. Это пошаговый план реализации Комплекса мер от 12 февраля 2015 года, в котором формально расписаны порядок и сроки выполнения всех пунктов документа. Соответственно «дорожная карта» не может нарушить или как-то изменить последовательность шагов, обозначенных в Комплексе мер, или ввести новые требования к участникам конфликта.
Киев, напротив, рассматривает «карту» как дополнение к Комплексу меру, который позволяет легитимировать новые требования и условия украинской стороны. Так, украинская сторона потребовала записать в документ такие вопросы, как роспуск государственных структур ДНР и ЛНР до начала политического урегулирования и введение международного вооруженного контингента, а также механизмы возвращения контроля над границей из рук ОБСЕ, которая предварительно должна забрать контроль над ней из рук республик. В тексте Комплекса мер такие параметры отсутствуют.
В то же время Киев отказался конкретизировать свои обязательства относительно предоставления особого статуса Донбассу, принятия закона о местных выборах и амнистии, как это записано в тексте Комплекса мер. В итоге консультации на уровне помощников лидеров «четверки» по составлению «дорожной карты» продолжались на протяжении декабря. Однако указанная несоизмеримость подходов фактически парализовала и этот процесс.
Показательным примером поведения Украины стал ее саботаж обсуждения имплементации так называемой «формулы Штайнмайера» в рамках Контактной группы. В соответствии с ней закон об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей вводится в действие на временной основе в день проведения выборов по украинскому законодательству в ДНР и ЛНР, а на постоянной основе – после опубликования отчета ОБСЕ об их итогах. Президент Порошенко дважды соглашался с «формулой Штайнмайера» на уровне «нормандской четверки». В первый раз – в Париже 2 октября 2015 года, второй раз – в Берлине 19 октября 2016 года. Лидеры «четверки» договорились, что формула должна быть учтена в «дорожной карте».
Украинским переговорщикам следовало обсудить и визировать формулу у представителей республик в рамках Контактной группы, поскольку введение особого статуса, как сказано в п.11 Комплекса мер, должно согласовываться Киевом с ними. Тем не менее, с санкции президента Порошенко, украинские представители саботируют обсуждение имплементации формулы. Замысел Киева состоит в том, чтобы увязать вступление в силу особого статуса в «дорожной карте» (которая принимается «четверкой» без участия ДНР и ЛНР) с такими требованиями, которые невыполнимы и неприемлемы для республик.
Россия сохраняет свои претензии к Германии и Франции – в том, что они не выполняют свою роль гарантов мирного процесса, с которой они согласились, подставив подписи под Минскими соглашениями. С точки зрения российского руководства, Париж и Берлин должны искать аргументы и принуждать Киев к выполнению взятых на себя обязательств в рамках минского процесса, равно как и Москва будет принуждать Донецк и Луганск. Однако Париж и Берлин, как правило, предпочитают соблюдать дистанцию от разрешения ключевых противоречий. Свою роль они видят не в том, чтобы давить на Киев и содействовать диалогу украинских властей и Донбасса, а в том, чтобы быть посредниками в переговорах между Россией и Украиной. Как следствие, они не считают необходимым заставлять украинскую сторону выполнять те договоренности, в отношении которых она приняла международные обязательства. Европейцы не увязывают продолжение своей политической и финансовой поддержки с выполнением Минских соглашений, например, с предоставлением безвизового режима. В результате у Киева нет стимулов для возвращения к буквальному прочтению своих обязательств. А Москву такая позиция Берлина и Парижа вынуждает отказываться от чрезмерного давления на республики и позволяет рассматривать украинский конфликт как более масштабное геополитическое противостояние.
Внешние факторы и сценарии развития ситуации
События, происшедшие в течение 2016 года и ожидаемые в 2017 году, очевидно, постепенно меняют ход и содержание процесса мирного урегулирования, а также контекст минских переговоров.
Победа на выборах президента США Дональда Трампа, заявившего о необходимости нормализации российско-американских отношений, успешный референдум сторонников выхода Британии из Европейского Союза и усиление позиций евроскептиков на континенте, отказ президента Франции Франуса Олланда баллотироваться на второй срок, сопровождаемый потерей стимулов дипломатического ведомства страны к минскому процессу – все эти события уже оказывают влияние на позиции сторон переговоров.
В начале 2017-го должны произойти еще несколько ожидаемых событий. Германия передаст председательство в ОБСЕ Австрии (с 1 января). Один из ключевых переговорщиков со стороны ЕС, представитель Германии Франк-Вальтер Штайнмайер выйдет из переговорного процесса в связи с выборами президента страны (февраль). В мае пройдут выборы президента Франции и весьма вероятным следует признать приход к власти сторонников нормализации отношений с Россией. Также не исключено усиление их позиций по итогам выборов в парламент страны, которые пройдут через месяц с небольшим после президентских выборов. Наконец, нависающая над Ангелой Меркель угроза поражения на парламентских выборах в Германии в сентябре также будет в числе факторов, влияющих на атмосферу переговоров. Все эти события могут привести к пересмотру действующих обязательств как в рамках переговорного процесса, так и за его пределами.
В этой связи можно допустить, что перспективы урегулирования конфликта между Украиной и Донбассом в 2017 году будут все больше зависеть от договоренностей между геополитическими игроками – Россией, Германией, Францией и США.
Позиция России будет определяться не только долгосрочными интересами, но и разворачивающейся президентской кампанией. Конечно, «фактор Донбасса» вряд ли станет одним из важнейших пунктов ее повестки, но также очевидно, что любые действия, которые можно было бы в общественном мнении трактовать как неудачные для страны, будут заблокированы. Если украинская власть сохранится в нынешнем состоянии, то Россия не будет заинтересована в объединении Украины с Донбассом в едином конституционном пространстве, а тем более – в передаче Донбасса этой стране. Такое состояние может сохраниться до момента получения украинской властью нового мандата на президентских и парламентских выборах.
Позиция республик Донбасса все больше определяется фактором неизбежности «ухода» от Украины. При сохранении нынешних трендов следует признать почти невозможным воссоединение Донбасса с Украиной даже в виде конфедерации.
Украина рискует оказаться в ситуации, когда ей будет навязан тот или иной сценарий мирного урегулирования, сколь бы он ни был неблагоприятным для действующих киевских властей. Отказавшись от этого сценария и согласившись на продолжение заморозки конфликта, Украина может оказаться во внешнеполитической изоляции, вынужденная решать свои проблемы собственными силами. Будет ли бремя такой изоляции посильным для слабой украинской экономики – серьезный вопрос. В любом случае, реализация этого сценария чревата политической нестабильностью в регионе и ростом неопределенности относительно перспектив развития страны.
В то же время следует признать, что до предъявления позиции новой администрации в США и определения новой позиции ЕС наиболее вероятным развитием ситуации остается «заморозка» конфликта на неопределенное время.
Эксперты Центра политической конъюнктуры
