Опубликовано: 28 декабря, 2016 в 13:32

Минский процесс: в ожидании снятия с паузы

Минский процессУрегулирование конфликта между Украиной и республиками Донбасса, начатое в сентябре 2014-го с подписания первых минских соглашений, продолжается уже два года и четыре месяца.

(Фото: Пресс-служба президента Украины)

Еще 12 февраля 2015 года лидеры «нормандской четверки» на саммите в Минске договорились завершить этот процесс к концу года. Однако даже по итогам 2016-го необходимые условия для завершения конфликта следует признать недостигнутыми, а временные рамки продолжения переговорного процесса – неопределенными.

В то же время в последние месяцы уходящего года возник ряд обстоятельств, способных существенно поменять контекст хода и повестки переговоров и в рамках Контактной группы, и в формате «нормандской четверки».

От того, будут ли эти обстоятельства в начале 2017 года использованы в полной мере, зависит перспектива снятия минского процесса с затянувшейся паузы.

Базовые рамки

В декабре 2015 года срок имплементации Минских соглашений был продлен на весь 2016 год. Год спустя, в декабре 2016 года у сторон также не остается никакого другого варианта действий, кроме как повторное продление сроков выполнения договоренностей на 2017 год.

При этом, если исходить из реального положения дел, даже в случае реализации самого оптимистичного сценария, для полноценного политического урегулирования необходимо не менее трех лет.

Между тем по итогам 2016 года стороны не завершили выполнение ни одного из пунктов Комплекса мер, в том числе, ключевых положений, касающихся сферы безопасности и в политической части.

Так, несмотря на серьезные усилия гарантов, остается нереализованным ключевой первый пункт Комплекса мер, требующий незамедлительного и всеобъемлющего прекращения огня на территории конфликта.

Политический блок Минских соглашений остается заблокированным в результате предпринятых Украиной еще в 2015 году шагов, направленных на изменение принятых договоренностей в одностороннем порядке. Речь идет о внесении поправок в Закон Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» и о блокировании конституционной реформы после первого чтения в Верховной Раде. Никаких изменений в этой части за весь 2016 год не произошло.

Безопасность

В течение года продолжались локальные вооруженные столкновения вдоль линии соприкосновения. Заключенные в рамках Контактной группы соглашения о прекращении огня с 1 сентября и с 24 декабря 2016 года не выполнялись, как и предыдущее соглашение, достигнутое в августе 2015 года. Международные наблюдатели фиксировали использование тяжелых вооружений, которые должны быть отведены на безопасное расстояние в соответствии с Минскими соглашениями. Так, в конце года большое внимание привлекли бои в районе Светлодарска и Дебальцево в Донецкой области, которые закончились десятками жертв среди личного состава с обеих сторон.

Единственным позитивным результатом в сфере безопасности можно считать подписанное 21 сентября Рамочное соглашение о разведении сил и средств в Донбассе в рамках Трехсторонней контактной группы. В соответствии с ним противоборствующие стороны должны отвести свои силы на 2 километра друг от друга на трех участках – Золотое и Петровское (оба – Донецкая область) и в Станице Луганской (Луганской области). Имплементация этого соглашения позволила бы свести к минимуму вероятность использования стрелкового оружия на этих участках и открыла бы путь к деэскалации, в том числе к проведению разминирования. Впоследствии предполагалось распространить этот опыт на другие участки.

По факту до конца года разведение сторон было завершено только на двух участках из трех – в Золотом и в Петровском. На протяжении двух месяцев Украина отказывается проводить разведение в Станице Луганской, ссылаясь на то, что в этом районе не соблюдается оговоренное условие по прекращению огня в течение семи суток.

Одним из знаковых результатов с точки зрения определения дальнейшей повестки переговоров следует признать завершение дискуссии по поводу размещения вооруженной миссии ОБСЕ, инициированной украинской стороной. Идея развертывания в зоне конфликта вооруженной миссии ОБСЕ с полным доступом ко всей территории ДНР и ЛНР, в том числе к неконтролируемому Киевом участку российско-украинской границы, не нашла поддержки среди большинства стран-участниц и в Секретариате организации. «Нормандская четверка» допустила возможность расширения мандата действующей миссии ОБСЕ с целью размещения ее на всей линии соприкосновения, а также в местах хранения тяжелой техники. Согласно этому предложению, которое пока не проработано в рамках минского процесса, усиленный легким табельным вооружением контингент СММ ОБСЕ может занять образовавшуюся после разведения сторон зону безопасности, а также в постоянном режиме контролировать пункты, где стороны конфликта договорятся сосредоточить отведенную тяжелую технику.

Кроме того, в повестке переговоров остается развертывание новой миссии ОБСЕ на неподконтрольных украинским властям территориях для организации и проведения на них местных выборов. Однако подвижки в этом вопросе возможны только после разблокирования процесса политического урегулирования.

В целом по итогам года можно констатировать, что стороны не продвинулись в создании надежных гарантий безопасности в зоне конфликта, которые позволили бы им продолжать встречное движение по другим направлениям.

Причина практически полного отсутствия прогресса – в жесткой позиции Украины. Киев в течение года настаивал на приоритете вопросов безопасности и отказывался приступать к выполнению политических пунктов Минских соглашений, пока его требования не будут удовлетворены. Одновременно украинская сторона не отказалась от тактики регулярных обстрелов неподконтрольных территорий, используя их в качестве аргумента о том, что нерешенные проблемы с безопасностью не позволяют ему продвигаться в политической части.

Россия и ДНР-ЛНР, со своей стороны, изначально настаивали на параллельности политических и военных треков, когда за конкретным соглашением по безопасности должен следовать конкретный результат в политической части, который, в свою очередь, откроет дорогу для заключения и реализации нового соглашения в сфере безопасности, и так далее. Только такое движение создает и расширяет пространство доверия между участниками конфликта и заинтересовывает их в углублении мирного процесса.

Германия и Франция в целом поддержали позицию России. Они дали четкий сигнал Киеву, что создание гарантий безопасности без полноценного политического урегулирования не представляется возможным. В ходе визита в украинскую столицу 14-15 сентября министры иностранных дел Германии и Франции Франк-Вальтер Штайнмайер и Жан-Марк Эйро предложили Украине свое видение имплементации Минских соглашений в три этапа. На первом этапе стороны отводят войска в трех пилотных зонах. Одновременно в Контактной группе Киев и ДНР-ЛНР согласуют закон о выборах. На втором этапе Верховная Рада принимает закон о выборах и предоставляет Донбассу особый статус. Параллельно согласовываются новые участки, на которых происходит отвод вооружений. Наконец, на третьем этапе Верховная Рада назначает дату проведения местных выборов, принимает закон об амнистии и заканчивает конституционную реформу. Параллельно завершается разведение войск вдоль всей линии соприкосновения, вывод тяжелых вооружений и обеспечивается «полный доступ к границе». Однако украинские власти отказались и от такого подхода, настаивая на том, что сначала безопасность, а потом – все остальное.

Политика

Главным итогом года в этой части следует считать провал попыток Киева добиться признания своей интерпретации Комплекса мер «четверкой» и, соответственно, письменно закрепить эту интерпретацию в «нормандском формате».

На саммите в Берлине 19 октября «нормандская четверка» в очередной раз зафиксировала в устном виде безальтернативность параметров мирных договоренностей, которые описаны в текстах Минских соглашений. Кроме того, «четверка» подтвердила, что предоставление Донбассу особого статуса отдельным районам Донецкой и Луганской областей на постоянной основе является ключевым условием политического урегулирования конфликта на востоке Украины.

Ключевая договоренность, которой достигла «четверка» по итогам года,– составление единой «дорожной карты» по имплементации Минских соглашений, с которой будут согласны все участники конфликта. На саммите в Берлине лидерами России, Германии, Франции и Украины было принято решение согласовать такой документ до конца 2016 года. Однако 29 ноября главы МИД «четверки» на встрече в Минске не смогли прийти к общему знаменателю. В настоящий момент существует три варианта «дорожной карты» – подготовленный Россией и республиками Донбасса, Украиной и совместные предложения Германии и Франции.

Причина провала в согласовании единого документа опять-таки лежит в радикальном различии подходов.

Россия и Украина по-разному представляют, что такое «дорожная карта». С точки зрения Москвы, «карта» не является альтернативой или новым дополнением ко всем предыдущим соглашениям, достигнутым в рамках минского процесса. Это пошаговый план реализации Комплекса мер от 12 февраля 2015 года, в котором формально расписаны порядок и сроки выполнения всех пунктов документа. Соответственно «дорожная карта» не может нарушить или как-то изменить последовательность шагов, обозначенных в Комплексе мер, или ввести новые требования к участникам конфликта.

Киев, напротив, рассматривает «карту» как дополнение к Комплексу меру, который позволяет легитимировать новые требования и условия украинской стороны. Так, украинская сторона потребовала записать в документ такие вопросы, как роспуск государственных структур ДНР и ЛНР до начала политического урегулирования и введение международного вооруженного контингента, а также механизмы возвращения контроля над границей из рук ОБСЕ, которая предварительно должна забрать контроль над ней из рук республик. В тексте Комплекса мер такие параметры отсутствуют.

В то же время Киев отказался конкретизировать свои обязательства относительно предоставления особого статуса Донбассу, принятия закона о местных выборах и амнистии, как это записано в тексте Комплекса мер. В итоге консультации на уровне помощников лидеров «четверки» по составлению «дорожной карты» продолжались на протяжении декабря. Однако указанная несоизмеримость подходов фактически парализовала и этот процесс.

Показательным примером поведения Украины стал ее саботаж обсуждения имплементации так называемой «формулы Штайнмайера» в рамках Контактной группы. В соответствии с ней закон об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей вводится в действие на временной основе в день проведения выборов по украинскому законодательству в ДНР и ЛНР, а на постоянной основе – после опубликования отчета ОБСЕ об их итогах. Президент Порошенко дважды соглашался с «формулой Штайнмайера» на уровне «нормандской четверки». В первый раз – в Париже 2 октября 2015 года, второй раз – в Берлине 19 октября 2016 года. Лидеры «четверки» договорились, что формула должна быть учтена в «дорожной карте».

Украинским переговорщикам следовало обсудить и визировать формулу у представителей республик в рамках Контактной группы, поскольку введение особого статуса, как сказано в п.11 Комплекса мер, должно согласовываться Киевом с ними. Тем не менее, с санкции президента Порошенко, украинские представители саботируют обсуждение имплементации формулы. Замысел Киева состоит в том, чтобы увязать вступление в силу особого статуса в «дорожной карте» (которая принимается «четверкой» без участия ДНР и ЛНР) с такими требованиями, которые невыполнимы и неприемлемы для республик.

Россия сохраняет свои претензии к Германии и Франции – в том, что они не выполняют свою роль гарантов мирного процесса, с которой они согласились, подставив подписи под Минскими соглашениями. С точки зрения российского руководства, Париж и Берлин должны искать аргументы и принуждать Киев к выполнению взятых на себя обязательств в рамках минского процесса, равно как и Москва будет принуждать Донецк и Луганск. Однако Париж и Берлин, как правило, предпочитают соблюдать дистанцию от разрешения ключевых противоречий. Свою роль они видят не в том, чтобы давить на Киев и содействовать диалогу украинских властей и Донбасса, а в том, чтобы быть посредниками в переговорах между Россией и Украиной. Как следствие, они не считают необходимым заставлять украинскую сторону выполнять те договоренности, в отношении которых она приняла международные обязательства. Европейцы не увязывают продолжение своей политической и финансовой поддержки с выполнением Минских соглашений, например, с предоставлением безвизового режима. В результате у Киева нет стимулов для возвращения к буквальному прочтению своих обязательств. А Москву такая позиция Берлина и Парижа вынуждает отказываться от чрезмерного давления на республики и позволяет рассматривать украинский конфликт как более масштабное геополитическое противостояние.

Внешние факторы и сценарии развития ситуации

События, происшедшие в течение 2016 года и ожидаемые в 2017 году, очевидно, постепенно меняют ход и содержание процесса мирного урегулирования, а также контекст минских переговоров.

Победа на выборах президента США Дональда Трампа, заявившего о необходимости нормализации российско-американских отношений, успешный референдум сторонников выхода Британии из Европейского Союза и усиление позиций евроскептиков на континенте, отказ президента Франции Франуса Олланда баллотироваться на второй срок, сопровождаемый потерей стимулов дипломатического ведомства страны к минскому процессу – все эти события уже оказывают влияние на позиции сторон переговоров.

В начале 2017-го должны произойти еще несколько ожидаемых событий. Германия передаст председательство в ОБСЕ Австрии (с 1 января). Один из ключевых переговорщиков со стороны ЕС, представитель Германии Франк-Вальтер Штайнмайер выйдет из переговорного процесса в связи с выборами президента страны (февраль). В мае пройдут выборы президента Франции и весьма вероятным следует признать приход к власти сторонников нормализации отношений с Россией. Также не исключено усиление их позиций по итогам выборов в парламент страны, которые пройдут через месяц с небольшим после президентских выборов. Наконец, нависающая над Ангелой Меркель угроза поражения на парламентских выборах в Германии в сентябре также будет в числе факторов, влияющих на атмосферу переговоров. Все эти события могут привести к пересмотру действующих обязательств как в рамках переговорного процесса, так и за его пределами.

В этой связи можно допустить, что перспективы урегулирования конфликта между Украиной и Донбассом в 2017 году будут все больше зависеть от договоренностей между геополитическими игроками – Россией, Германией, Францией и США.

Позиция России будет определяться не только долгосрочными интересами, но и разворачивающейся президентской кампанией. Конечно, «фактор Донбасса» вряд ли станет одним из важнейших пунктов ее повестки, но также очевидно, что любые действия, которые можно было бы в общественном мнении трактовать как неудачные для страны, будут заблокированы. Если украинская власть сохранится в нынешнем состоянии, то Россия не будет заинтересована в объединении Украины с Донбассом в едином конституционном пространстве, а тем более – в передаче Донбасса этой стране. Такое состояние может сохраниться до момента получения украинской властью нового мандата на президентских и парламентских выборах.

Позиция республик Донбасса все больше определяется фактором неизбежности «ухода» от Украины. При сохранении нынешних трендов следует признать почти невозможным воссоединение Донбасса с Украиной даже в виде конфедерации.

Украина рискует оказаться в ситуации, когда ей будет навязан тот или иной сценарий мирного урегулирования, сколь бы он ни был неблагоприятным для действующих киевских властей. Отказавшись от этого сценария и согласившись на продолжение заморозки конфликта, Украина может оказаться во внешнеполитической изоляции, вынужденная решать свои проблемы собственными силами. Будет ли бремя такой изоляции посильным для слабой украинской экономики – серьезный вопрос. В любом случае, реализация этого сценария чревата политической нестабильностью в регионе и ростом неопределенности относительно перспектив развития страны.

В то же время следует признать, что до предъявления позиции новой администрации в США и определения новой позиции ЕС наиболее вероятным развитием ситуации остается «заморозка» конфликта на неопределенное время.
Эксперты Центра политической конъюнктуры




ПОХОЖИЕ ПУБЛИКАЦИИ



Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Этот сайт использует Akismet для борьбы со спамом. Узнайте как обрабатываются ваши данные комментариев.